No filme de 1993 Parque JurássicoIan Malcolm, um gênio da matemática fictício especializado na teoria do caos, explica o “efeito borboleta”, que afirma que pequenas ações podem levar a grandes resultados. “Uma borboleta bate as asas em Pequim”, afirma Malcolm, “e chove no Central Park em vez de sol”.
E quando uma agência federal bate as asas? Deveriam os burocratas ser obrigados a pensar nos efeitos alargados de decisões como o financiamento de um cruzamento rodoviário ou a aprovação de um parque eólico offshore?
O Congresso abriu a porta para esta questão em 1969, quando aprovou a Lei Nacional de Política Ambiental, conhecida como NEPA. Esta lei exige que as agências federais analisem os efeitos ambientais das principais ações propostas antes de tomar decisões.
Em 10 de dezembro de 2024, o Supremo Tribunal Federal ouvirá sustentações orais em Coalizão de Infraestrutura de Sete Condados v. Condado de Eagle, Coloradoa primeira grande disputa da NEPA perante o tribunal em 20 anos. A decisão do Supremo Tribunal poderá afectar significativamente a forma como a NEPA será aplicada no futuro, especialmente no que diz respeito às alterações climáticas.
O teste da “regra da razão”
Ao abrigo da NEPA, as agências federais que consideram acções importantes devem preparar uma declaração de impacto ambiental – uma análise detalhada dos “efeitos ambientais razoavelmente previsíveis” da actividade proposta. O Conselho de Qualidade Ambiental, um gabinete da Casa Branca que aconselha o presidente, adoptou regras que dividem os resultados potenciais em três categorias:
- Efeitos diretos, como o corte de árvores para construção de uma rodovia;
- Efeitos indiretos que ocorrem mais tarde ou mais longe, como o desenvolvimento estimulado pela construção da rodovia; e
- Efeitos cumulativos da ação quando somados aos efeitos de outras ações passadas, presentes e razoavelmente previsíveis, como a construção de múltiplas rodovias em uma região.
O Supremo Tribunal abordou a NEPA pela última vez quando decidiu por unanimidade, em 2004, que uma agência só precisa de considerar os efeitos que tenham uma “relação causal razoavelmente próxima” com a acção proposta. O tribunal explicou também que, quando uma agência não tem autoridade legal para impedir um determinado efeito, não se pode considerar legalmente que a agência tenha causado esse efeito.
Juntas, essas limitações são conhecidas como o padrão de “regra da razão” da NEPA. A questão complicada tem sido definir até que ponto no tempo, localização e causalidade uma agência deve projectar quando analisa efeitos potenciais.
Apenas uma pequena percentagem de ações federais exige uma declaração de impacto ambiental, mas essas revisões podem consumir anos no prazo para aprovação de grandes projetos. Definir quão amplas elas precisam ser é, portanto, uma questão crítica para indústrias como transporte e produção de energia.
Uma linha férrea em Utah
O caso do Condado de Eagle decorre de uma proposta de uma coligação de promotores de projectos ferroviários para construir uma linha ferroviária de 85 milhas no Utah para transportar petróleo bruto ceroso dos poços para a rede ferroviária interestadual. Os desenvolvedores buscaram uma licença do Surface Transportation Board, uma agência federal independente, que preparou uma declaração de impacto ambiental e finalmente aprovou a licença em 2021.
Autoridades do condado de Eagle, Colorado, processaram, juntamente com vários grupos ambientalistas, argumentando que a declaração de impacto ambiental era deficiente. Na sua opinião, o Conselho de Transportes de Superfície deveria ter ido mais longe ao considerar os efeitos ambientais “a montante” que a ferrovia iria induzir, tais como o aumento da perfuração de petróleo, e os efeitos “a jusante” da refinação e consumo desse petróleo adicional.
Esta questão dos efeitos a montante/a jusante tem sido um tema quente da NEPA ao longo da última década, principalmente em conexão com as emissões de gases com efeito de estufa induzidas por oleodutos e gasodutos naturais. Em 2023, o Conselho de Qualidade Ambiental emitiu diretrizes abordando a questão. Os tribunais federais inferiores também lutaram contra isso. A prática da agência e as decisões judiciais desde 2004 alinham-se mais estreitamente com uma abordagem de análise ampla, embora os limites não estejam claramente traçados.
Argumentando perante o Tribunal de Apelações dos EUA para o Circuito do Distrito de Columbia, os advogados do Conselho de Transporte de Superfície afirmaram que a agência não tinha informações suficientes para analisar em detalhe onde o desenvolvimento de petróleo poderia aumentar como resultado da construção da linha férrea, ou como esse óleo pode ser usado. Mas o tribunal concluiu que a agência não conseguiu explicar adequadamente por que não conseguiu empregar “algum grau de previsão” para identificar esses impactos.
O conselho também decidiu que não era obrigado a considerar os efeitos do aumento da produção e refinação de petróleo, porque não tinha autoridade ou jurisdição sobre essas atividades. O Circuito DC rejeitou esse argumento, afirmando que a agência poderia evitar esses efeitos exercendo sua autoridade para negar a licença.
O que as agências devem considerar?
Agora, a Coligação dos Sete Condados está a pedir ao Supremo Tribunal que resolva se a NEPA exige que uma agência estude os impactos ambientais “além dos efeitos imediatos da acção” que a agência regula.
Esta questão revela dois temas que definem como as agências devem analisar os efeitos indiretos dos projetos. Primeiro, até que ponto a lei de responsabilidade civil – o conjunto de leis que trata de ações ilícitas que uma pessoa causa a outra pessoa – orienta a aplicação da NEPA?
De acordo com a lei de responsabilidade civil, uma pessoa que alega que outra pessoa a feriu injustamente deve demonstrar que o acusado poderia ter previsto razoavelmente o dano e que sua ação foi a causa imediata. Até à data, os tribunais esperam que as agências considerem os efeitos das suas acções de forma mais ampla ao abrigo da NEPA, uma vez que uma decisão de uma agência federal pode afectar muitas pessoas e a NEPA destina-se a informar o público sobre a acção proposta, e não a resolver reclamações por lesões.
Tornar a abordagem da lei de responsabilidade civil padrão para revisões do NEPA, como defende a Coalizão dos Sete Condados, permitiria que as agências limitassem a consideração dos efeitos indiretos.
A segunda questão aborda o âmbito da autoridade da agência. A Seven County Coalition argumenta que a NEPA não exige que os reguladores estudem os efeitos indirectos fora do controlo directo da agência sob a sua autoridade licenciadora. A coligação afirma que a leitura ampla da regra da razão pelo Circuito DC corre o risco de sobrecarregar o Conselho de Transportes de Superfície com “trabalhos intermináveis muito fora da sua casa do leme”.
Outros grupos de interesse, como a Câmara de Comércio dos EUA, afirmam que a versão de âmbito alargado confere às agências poder efectivo para regular muito além da sua autoridade de autorização delegada.
Por outro lado, Eagle County e os grupos ambientalistas argumentam que o conselho tem o poder de negar uma licença à linha ferroviária devido aos seus efeitos indiretos, pelo que a agência deveria ser obrigada a considerar esses efeitos na sua revisão. E num amicus brief, a Clínica da Escola de Direito da Universidade Howard argumenta que o amplo âmbito dos efeitos indirectos da NEPA provou ser uma “ferramenta vital de direitos civis que capacita aqueles que foram historicamente excluídos dos processos de tomada de decisão”.
Preocupações como estas levaram ex-funcionários federais e líderes do Conselho de Qualidade Ambiental de administrações republicanas e democratas a alinharem-se atrás dos opositores à linha ferroviária. Os membros do Congresso também apresentaram amicus briefs, com os democratas apoiando os oponentes da linha ferroviária e os republicanos apoiando os desenvolvedores.
Mudanças climáticas e análises do NEPA
Se o tribunal apoiar a posição dos promotores ferroviários em qualquer uma destas duas questões principais, acredito que 20 anos de prática e jurisprudência da NEPA sob o teste da regra da razão serão anulados e uma nova era de litígios da NEPA terá início.
Muitos observadores pró-NEPA estão preocupados com esta possibilidade num domínio político muito importante em particular: as alterações climáticas.
Se o tribunal aproximasse a norma de previsibilidade para revisões da NEPA à doutrina do direito civil, daria às agências cobertura para fazerem pouco nas suas declarações de impacto ambiental para explorar como as acções propostas poderiam contribuir para as alterações climáticas, para além da quantificação das suas emissões directas de gases com efeito de estufa.
Mais claramente, se o tribunal decidir que as agências não têm de considerar os efeitos indirectos que estão fora do seu controlo regulamentar directo, a maioria das agências poderia simplesmente ignorar os impactos indirectos das alterações climáticas, uma vez que não têm controlo directo sobre as fontes de emissões de gases com efeito de estufa.
Embora o Supremo Tribunal não tenha abordado directamente a NEPA desde 2004, muitas das suas decisões recentes parecem concebidas para reduzir o poder das agências reguladoras. Na minha opinião, a NEPA provavelmente não se sairá bem no âmbito dessa agenda.
JB Ruhl é professor de direito, diretor do programa de Direito e Inovação e codiretor do Programa de Energia, Meio Ambiente e Uso do Solo da Universidade Vanderbilt.
Este artigo foi republicado de A conversa sob uma licença Creative Commons. Leia o artigo original.